Wie checken Versicherungen. Helfen im Schadenfall. Verhelfen zu optimalem Versicherungsschutz!
Elementarversicherung

Elementarschaden­versicherung für alle – reicht ein Stups oder kommt die Pflicht? 

 1. Die Situation war zu erwarten
Debatte

Es war zu erwarten. Nicht das Datum, nicht der Ort und nicht das Ausmaß. Aber dass sich infolge des Klimawandels die Extremwetterlagen häufen und in absehbarer Zeit eine Region in Deutschland von einer besonders verheerenden Unwetterkatastrophe - wie sie sich im Sommer 2021 im Ahrtal und den angrenzenden Gebieten in Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen ereignete - heimgesucht werden würde, prognostizieren Klimaforschende seit langem.

„Klimatologische Einordnung des Jahres 2021“ des Deutschen Wetterdienstes 

„Was wir heute übers Klima wissen - BASISFAKTEN ZUM KLIMAWANDEL, DIE IN DER WISSENSCHAFT UNUMSTRITTEN SIND“ vom Deutsches Klima-Konsortium, Deutsche Meteorologische Gesellschaft, Deutscher Wetterdienst, Extremwetterkongress Hamburg, Helmholtz-Klima-Initiative, klimafakten.de 

Die Schadenzahlen der Versicherer treffen keine andere Aussage. Ob es der Naturgefahrenreport des Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungswirtschaft (GDV) ist und die Naturkatastrophen-Bilanzen der großen Rückversicherer wie von Munich RE – die Kurven der Unwetterschäden und der damit verbundenen finanziellen Belastungen steigen an.

 

2.  Folgen und Entschädigungsansprüche für Opfer

3.  Die Versicherungsdichte ist zu gering

4.  Vertagung der rechtspolitischen Debatte

5.  Gummistiefelpolitik

6.  Die Situation erfordert eine flächendeckend verpflichtende Lösung

7.  Keine rechtlichen Bedenken

8.  Die Versicherungswirtschaft begnügt sich mit Stupsen

9.  Was will der GDV

10. Was will der BdV

Elementarschaden kompakt

Elementarschaden Kompakt

Hier finden Sie die wichtigsten Aspekte auf einen Blick!
Die verheerenden Schäden an Wohngebäuden durch Naturereignisse gepaart mit einer oft unzureichenden Versicherungssituation führen regelmäßig zu existentiellen Notlagen der Verbraucher*innen. Was wir fordern!
Unsere Forderungen
Die Hausrat- oder Wohngebäudeversicherung kommt für Schäden nach Überschwemmungen durch Ausuferung von stehenden oder fließenden Gewässern oder auch durch Witterungsniederschläge nicht auf – dafür benötigen Sie eine Elementarschadenversicherung.
Infoblatt Unwetter
Starkregen kann in Ihr Gebäude eindringen und große Schäden verursachen. Auch die Gefahren Schneedruck, Lawinen, Erdbeben, Erdsenkung usw., sind versichert. Hauseigentümer*innen sind gut beraten, eine solche Versicherung abzuschließen.
Gruppenvertrag
Sie möchten den Versicherungsumfang ihrer Wohngebäude-/ Hausratversicherung um Elementargefahren erweitern? Nutzen Sie unseren Musterbrief.
Musterbrief
 Immer wieder diskutiert: die Einführung einer Versicherungspflicht gegen Elementarschäden. Warum auch der Bund der Versicherten für eine flächendeckend verpflichtende Lösung streitet, erläutert BdV-Vorstand Stephen Rehmke. 
Interview
Profitieren Sie von unserer Beratungspower! Ob im Schadenfall, bei Problemen, konkreten Fragen oder individuellen Anliegen zu Ihrem Versicherungsbedarf – wir sind an Ihrer Seite und haben immer eine Lösung parat! 
Vorteile der Mitgliedschaft
Waren Sie schon betroffen von einem Elementarschadenfall? Oder hatten Sie Probleme, einen Versicherungsschutz für Elementarschäden zu bekommen? Schildern Sie uns Ihre Erfahrungen unter presse@bundderversicherten.de
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Über den BdV und seine Forderung zur Elementarschadenversicherung wird viel berichtet. Lesen Sie hier.
Pressespiegel

Die großen Schadensereignisse der letzten zwanzig Jahre, den die Statistiker*innen der Versicherungswirtschaft nach Gefahren sortiert benennen, sind einem vielleicht noch im Gedächtnis. Der Starkregen Elvira im Frühjahr 2016 verursachte zusammen mit einer weiteren Starkregenserie im Sommer desselben Jahres einen Versicherungsschaden (nach heutiger Rechnung / as-if-Rechnung) von 1,7 Milliarden Euro, der Hagel Andreas im Sommer 2013 einen Schaden von 2 Milliarden, der Winterssturm Kyrill im Januar 2007 3,35 Milliarden und das Elbehochwasser 2002 übertraf bislang alle Schadensaufstellungen mit 4,65 Milliarden. Bei der Sturzflut Bernd rechnet man mit über 8 Milliarden.            

Nach der Hochwasserkatastrophe im Juli sind erhebliche Anstrengungen für den Wiederaufbau notwendig. Der nationale Fonds „Aufbauhilfe 2021“ sichert die Finanzierung für den Wiederaufbau und die Entschädigung für Privathaushalte, Unternehmen, öffentliche Einrichtungen und die Infrastruktur. Das Sondervermögen wird mit bis zu 30 Milliarden Euro Bundesmitteln ausgestattet. (S. Bundesregierung)

Das teuerste Ereignis in Europa war die Flutkatastrophe in Deutschland, Belgien und benachbarten Ländern im Juli, die versicherte Schäden von bis zu 13 Mrd.USD verursachte, wobei sich die wirtschaftlichen Schäden auf über 40 Mrd. USD beliefen. (Quelle: Swiss Re)

Die 5 Naturkatastrophen GDV
2.    Folgen und Entschädigungsansprüche für Opfer

Die Folgen sind für die Opfer gravierend. Nach dem ersten Schock durch die Ereignisse, der oft von körperlichen Schäden und nicht zuletzt vom Verlust vieler Menschenleben –  über 180 Todesopfer musste man im Sommer beklagen - geprägt ist, treten Sorgen um die weitere Zukunft. Der Alltag muss neu organisiert werden, die regionale Wirtschaft liegt am Boden, viele Arbeitsplätze sind verloren und das Eigenheim kann nur unter hohen Kosten wieder bewohnbar gemacht werden.

Wie kommen die Betroffenen an die notwendige finanzielle Unterstützung? In Deutschland sorgen dafür hauptsächlich Spendensammlungen und kurzfristig zugesagte Nothilfen aus der öffentlichen Hand.

Das sind höchst unzureichende Lösungen. Die Opfer wissen nicht, welcher Teil ihrer Schäden tatsächlich kompensiert werden wird. Es herrscht lange Zeit Unsicherheit. Zumal die Opfer keine Anrechte auf Entschädigung haben, sondern auf unverbindliche Versprechen und situative, wenn nicht willkürliche Entscheidungen angewiesen sind. Spenden und Hilfsgelder stammen aus verschiedenen Quellen und müssten koordiniert und gerecht verteilt werden. Häufig fehlt dafür aber ein vernünftiges Gesamtkonzept und entsprechend schleppend erfolgt die Verteilung der dringend benötigten Mittel.

Haftet der Staat?

Aber muss der Staat nicht ohnehin haften? Immerhin trägt er die Verantwortung für Hochwasservorsorge. Ausgleichsansprüche von betroffenen Flutopfern gegenüber dem Staat sind in der Vergangenheit kaum behandelt worden. Die Aussichten wären zunächst auch nicht gut. Zwar trifft den Staat generell die Pflicht, sich schützend und fördernd vor die Rechtsgüter Leben, körperliche Unversehrtheit und auch Eigentum zu stellen und sie auch gegenüber solchen Beeinträchtigungen zu schützen, die ihnen aufgrund von Naturereignissen drohen. Aber wie der Gesetzgeber dieser Pflicht nachkommt, obliegt seiner Einschätzungs- und Regelungsprärogative. D.h. er allein entscheidet in einem weiten Spielraum, welche gesetzliche Regelungen geeignet und erforderlich sind, um etwa hinreichenden Schutz von Naturgefahren zu bieten. Er muss diesen Schutz aber nicht gewährleisten. Hinzukommt, dass Gesetze und Verordnungen generelle und abstrakte Regelungen für die Allgemeinheit treffen und nicht für bestimmte Personen oder Personengruppen. Deshalb können Individualpersonen als Dritte keine Staatshaftungsansprüche (nach Artikel 34 GG i.V.m. § 839 Absatz 1 BGB) geltend machen, weil der Gesetzgeber untätig geblieben ist oder fehlerhafte Entscheidungen getroffen ist.

Es gibt allerdings schon eine Reihe gesetzlicher Bestimmungen, die Behörden zu bestimmten Schutzmaßnahmen gegen Naturgefahren verpflichten. Werden diese administrativen Pflichten verletzt, können durchaus Haftungsansprüche entstehen, sofern denn aus ihnen nicht nur ein Allgemeininteresse, sondern ein expliziter Schutz von Dritten, also einzelnen Bürger*innen abgeleitet werden kann. Eine solche Drittbezogenheit ist bei zentralen Vorschriften der Wassergesetze durchaus anzunehmen, etwa wenn es um die Vorgabe zum naturnahen Gewässerausbau (§ 31 I 1 WHG), zur Errichtung von Deichen und sonstigen Hochwasserschutzanlagen und deren Unterhalt, also beispielsweise der rechtzeitigen Beseitigung von Abflusshindernissen, geht. Auch können sich Haftungsansprüche wegen beschädigter Rechtsgüter ergeben, wenn Behörden es versäumt haben, Naturgefahren fachgerecht zu ermitteln, notwendige Schutzmaßnahmen zu organisieren oder rechtzeitig Warnungen auszusprechen. Solche Versäumnisse und Fehlleistungen werden den Behörden und der Politik in Rheinland-Pfalz im Umgang mit der Flut im Ahrtal vorgeworfen und sind Gegenstand von Untersuchungen.

Gewichtig sind außerdem die Bestimmungen im Baurecht. Der Hochwasserschutz ist als Aufgabe der Raumordnung, Bauleitplanung und Bauordnung seit langem verankert, auch wenn sich dies zunächst nur mittelbar aus den baurechtlichen Geboten eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und die Sicherheit der Bevölkerung zu sichern, schlussfolgern ließ. Heute ist die Berücksichtigung der Hochwasservorsorge und insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden in § 1 Absatz 6 Nr.12 BauGB eine klare Vorgabe für die Aufstellung von Bauleitplänen. Es ist höchstrichterlich anerkannt, dass Gemeinden die drittschützende Pflicht haben, Wohngrundstücke vor Überschwemmungsgefahren zu schützen und bei Bebauungsplänen und Baugenehmigungen den Hochwasserschutz zu berücksichtigen. Verstöße können Haftungsansprüche für betroffene Bürgerinnen und Bürger nach § 839 I BGB begründen. Ähnlich verhält es sich mit der Haftung der öffentlichen Hand, wenn sie durch wasserbautechnisch unsachgemäße Veränderungen von Wasserläufen Überschwemmungsschäden zu verantworten hat. 

Schleppende Amtshaftungsverfahren

Indes sind viele Einzelheiten zum Pflichtenumfang und der haftungsrechtlichen Verantwortung staatlicher Stellen noch weitgehend ungeklärt und auch nur selten Gegenstand von rechtlichen Auseinandersetzungen – wie ein Blick in juristische Datenbanken aufzeigt. Fraglich ist dann regelmäßig, wann eine Amtspflicht drittbezogen ist, also ob sie nicht nur der Allgemeinheit, sondern auch den Einzelnen dient. Zudem ist umstritten, unter welchen Annahmen und Umständen Behörden zur Vorsorge verpflichtet sind. Müssen sie bei Wiederkehrzeiten von Hochwassern im Rahmen von 20 bis 40 Jahren adäquat reagieren? Nein, sagt das Oberlandesgericht (OLG) Hamm. Aber doch bei wissenschaftlich zu erwartenden Wiederholungen alle zehn bis zwölf Jahre? Nein, sagt das OLG Köln.

Solche Amtshaftungsverfahren sind aufwändig und zeitraubend, wie der jüngste dokumentierte Fall, der vor dem OLG Hamm verhandelt wurde, exemplarisch zeigt (Az. 11 U 54/16). Das Gericht urteilte am 29.9.2021 über Haftungsansprüche, die von dem Kläger mit mangelnden Hochwasserschutz nach der Renaturierung eines Bachverlaufs begründet waren. Zuvor hatte das Landgericht Bochum im April 2016 die Klage abgewiesen. Das Verfahren war geprägt von Zuständigkeitsfragen und gutachterlichen Erörterungen zu technischen Einflussmöglichkeiten auf Wasserverläufe. Der Schaden entstand bei einem Starkregen, der sich schon im Juni 2013 ereignete. Der Kläger hatte den Schaden mit knapp 55.000 Euro beziffert, acht Jahre später bekam er gut 21.00O Euro zugesprochen.

Betroffene von Überschwemmungsschäden haben keine Zeit, solche Sach- und Rechtsfragen lange auszudiskutieren. Sie sind auf umgehende Unterstützung angewiesen. Und wenn sie schon über staatliche Soforthilfemaßnahmen oder Versicherungsleistungen ihre Schäden ersetzt bekommen haben, haben sie keinen Anlass und auch keine Möglichkeiten, weitere Leistungen aus öffentlichen Mitteln einzufordern. Bleiben nur die Versicherer, auf die Ersatzansprüche gegenüber dem Staat übergehen, soweit sie den Schaden den Betroffenen ersetzt haben (§ 86 VVG). Besondere Aktivitäten von Versicherungsunternehmen lassen sich indes nicht feststellen.

Am Ende müssen sich staatliche Stellen haftungsrechtlich nur selten ihrer Verantwortung stellen. Für die Betroffenen und wohl auch für die öffentlichen Haushalte macht es keinen bedeutenden Unterschied, auf welcher Grundlage die finanziellen Hilfen ausgezahlt werden. Für die verantwortlichen Amtspersonen dürfte der Anreiz, sich sorgfältig und gewissenhaft um die Erfüllung der diversen Schutzpflichten aus der Hochwasservorsorge zu bemühen, aber deutlich höher sein, wenn nicht nur kommunale Mehreinnahmen durch neu ausgewiesenes Bauland locken, sondern auch ernsthafte Haftungsrisiken dagegenstehen.

3.     Die Versicherungsdichte ist zu gering

Es liegt auf der Hand, dass ein guter und sachgerechter Versicherungsschutz sowohl für die Opfer wie im Übrigen auch für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung eine deutlich bessere Lösung verspricht. Als Versicherte hätten die Betroffenen einen rechtlichen Anspruch gegen die Versicherer auf Leistungen, der – selbst wenn er nur verzögert erfüllt wird – die nötige Sicherheit verspricht und gegebenenfalls auch als Sicherheit gegenüber Kreditgebern eingesetzt werden könnte.

Über einen solchen Versicherungsschutz verfügen allerdings nur vergleichsweise wenig Haushalte und unter den wenigen mutmaßlich auch nicht viele, die in den Hochrisikogebieten der Naturgefahren liegen.

Denn zur Grunddeckung der weit verbreiteten Wohngebäudeversicherung zählen zwar regelmäßig Gefahren wie Blitz, Frost, Sturm, Feuer und Hagel, nicht aber die sogenannten Elementargefahren wie etwa Überschwemmungen, Sturmfluten, Erdbeben oder Lawinen. Sie können bisher nur über die Erweiterung einer Elementarschadenversicherung eingeschlossen werden. Gleiches gilt für die Hausratversicherungen.

Bisher fehlt jedem zweiten Gebäude ein solcher, erweiterter Schutz. Für viele Gebäudebesitzenden sind die Risiken auch nicht präsent. Wer im Flachland befürchtet schon Lawinen und wer Erdbeben? Und Überschwemmungen verortet man an Küsten oder Flussnähen, oder?

 

Starkregen

Tatsächlich besteht eine große und unberechenbare Gefahr durch Starkregen. Er kann jederzeit und überall auftreten, ohne dass konkrete zeitliche und lokale Vorhersagen möglich sind. Wer es einmal in Hamburg erlebt hat, weiß, dass in Poppenbüttel große Regenmassen erhebliche Schäden anrichten konnten, während im benachbarten Stadtteil Fuhlsbüttel nur vereinzelte Tropfen zu vernehmen waren. Solche Extremniederschläge finden vermehrt statt und werden nach Einschätzungen des Deutschen Wetterdienstes deutlich zunehmen.

Ein zusätzlicher Elementarschutz ist für die allermeisten Haushalte leicht und für weniger als 100 Euro im Jahr zu bekommen. Es sei denn, man hat sein Haus in einem Risikogebiet stehen. Die Versicherer arbeiten mit einem Zonierungssystem für Überschwemmung, Rückstau und Starkregen (ZÜRS) und unterscheiden zwischen vier Zonen. In den beiden Hochrisikozonen 3 und 4 liegen etwa 240.000 Adressen, das entspricht 1,5 % aller ermittelten Adressen. Über Hochwasser- und Naturgefahrenchecks auf ihren Webseiten geben die Versicherer über ihren Gesamtverband (GDV) weitere Einschätzungen zur individuellen Gefahrenlage.

Zuers Zonen

Und der Versicherungsschutz ist eingeschränkt

Aber auch Elementarschadensversicherungen schließen bestimmte Risiken weiter aus. Häufig betrifft das Schäden aufgrund einer Sturmflut oder infolge eindringenden Grundwassers. Gerade letzteres kommt für viele Versicherte überraschend. Wann ist Wasser im Keller und Erdgeschoss Grundwasser und wann Überschwemmung? Und warum macht das überhaupt einen Unterschied? Die in den Versicherungsbedingungen niedergeschriebenen Tatbestandsvoraussetzungen für ein versichertes Elementarschadensereignis sind komplex und lassen weite Auslegungsspielräume in Fragen der kausalen Verursachung, der betroffenen Flächen oder der Ausmaße einer Überschwemmung zu.[1] Für normal verständige Versicherte sind die sich daraus ergebenden Ausschlüsse kaum zu erkennen. Rechtsstreitigkeiten sind da vorprogrammiert.

Denn nicht alle durch Witterungsniederschläge verursachte Gebäudeschäden sind versichert. Weil nach der üblichen Definition in den Bedingungen der Versicherer eine Überschwemmung eine Überflutung des Grund und Bodens, auf dem das versicherte Gebäude steht, ist, reicht es nach Urteilen verschiedener Gerichte nicht aus, wenn nur das Gebäude selbst betroffen und das Wasser etwa nur in den Keller eingedrungen ist. Für eine Überflutung von Grund und Boden müssen also weitere Teile des Grundstückes betroffen sein. Schäden von Wasser, das direkt von der Straße in einen Kellerfensterschacht läuft, sind danach nicht versichert. Zudem kommt es für das Vorliegen einer Überschwemmung darauf an, ob die Niederschläge auf natürlichem Weg versickern oder sonst abfließen konnten. Bei einer festen Versiegelung des Bodens, so dass das Wasser nicht auf natürlichem Wege abfließen kann, ist dies nicht der Fall. Dementsprechend unterfallen Schäden durch Ansammlungen von Wasser auf Gebäudeteilen, wie z.B. Flachdächern oder Terrassen, auch nicht dem Versicherungsschutz.[2] Gebäudebesitzer*innen sind also gut beraten, nicht allein auf einen Versicherungsschutz zu vertrauen, sondern sich mit oft einfachen baulichen Maßnahmen um einen möglichst weiten, präventiven Schutz zu kümmern.[3]

Fragen werfen auch Vorgaben in Versicherungsbedingungen auf, wonach Gegenstände im Keller mindestens 12 cm über dem Fußboden gelagert werden müssen und die Kellerfenster wasserdicht versiegelt sein müssen, damit sie vom Versicherungsschutz umfasst werden. Unterschiedlich werden außerdem die Übernahme von Abbruch- oder Aufräumkosten und höhere Wiederaufbaukosten infolge behördlicher Auflagen geregelt. 

Auf solche Spezialitäten müssen Versicherte beim Abschluss eines Zusatzbausteins zum Elementarschaden ebenso achten wie auf potentielle Deckungslücken im Hauptvertrag. Häufig lassen sich die Wohngebäudeversicherer die Möglichkeit offen, Leistungen zu streichen, zu kürzen oder zu begrenzen, wenn die Versicherten den Schaden durch eine grobe Fahrlässigkeit herbeigeführt haben. In solchen Fällen kann sich ein offen gelassenes Kellerfenster fatal auf den Versicherungsschutz auswirken. Verbraucherinnen und Verbrauchern sollten deshalb nur Verträge wählen, die darauf umfassend verzichten. Ohnehin sollten sie sich zu Versicherungen, die bedeutende Risiken abdecken sollen, zum Leistungsumfang beraten lassen.

Amtliche Statistiken über die Versicherungsdichte der Elementarschadenversicherungen in einzelnen Gebieten oder Regionen gibt es nicht. Der GDV führte in einer Schätzung von April 2021 an, dass der Anteil an versicherten Gebäuden, die zusätzlich gegen Naturgefahren versichert sind, deutschlandweit bei 46 % liegt. Es bestehen unter den Bundesländern aber große Unterschiede. Im zuletzt besonders betroffenen Rheinland-Pfalz sind es 37 %, in Niedersachsen nur 25 % und im mittleren Deutschland liegen sie bei 44 – 48 %. Spitzenreiter ist Baden-Württemberg mit 94 %. Hier bestand bis 1994 eine entsprechende Versicherungspflicht.

Die Versicherungsdichte ist in den vergangenen Jahren gestiegen, im Schnitt der vergangenen Jahre um etwa 1,5 % pro Jahr, je nach Region oder Schadensereignis aber mit unterschiedlicher Steigerung.
 

[1] vgl. Behrens, r+s 2020, 489.

[2] vgl. die Übersicht von Günther, FD-VersR 2021, 444323, beck-online;

[3] einen guten Einstieg bietet das E-Book, „Unwetter Gebäude-Check“ Unwetter: Gebäude-Check – Starkregen – Blitzschlag – Hagelschlag – Sturm (ratgeber-verbraucherzentrale.de) der Verbraucherzentrale

Naturgefahren

Für das Gesamtjahr 2021 geht der GDV nun von einem Spitzenwert bei den Neuabschlüssen für Elementarschadenversicherungen aus. „Wir schätzen, dass am Jahresende rund 50 Prozent aller Wohngebäude den Zusatzbaustein haben werden“, sagt Asmussen. Gegenüber Ende 2020 wäre das ein Plus von etwa vier Prozentpunkten. Gleichwohl sei eine Elementardichte von 50 Prozent alles andere als zufriedenstellend. (November 2011)

https://www.gdv.de/de/medien/aktuell/juli-flut-sorgt-fuer-starke-nachfrage-nach-versicherungen-72002

Nach Darstellung der Versicherungswirtschaft sollte es kaum Häuser geben, bei denen Versicherungsschutz unmöglich oder wirtschaftlich nicht sinnvoll ist. 99 Prozent der Gebäude in Deutschland können danach gegen Naturgefahren versichert werden. Selbst Häuser, die in der Vergangenheit keinen Versicherungsschutz bekamen, könnten heute durch eine verbesserte Risikoanalyse, mehr Hochwasserschutz oder auch bauliche Präventionsmaßnahmen versichert werden, so teilte der GDV unmittelbar nach dem Katastrophenjahr 2016 mit. Zu diesem Zeitpunkt lag die Versicherungsquote bei 40 %.

An der Darstellung, dass Überschwemmungen und Starkregen weitestgehend problemlos mitversichert werden können, werden Zweifel gehegt. So stellte die Verbraucherzentrale Rheinland-Pfalz bei mehreren Untersuchungen fest, dass die weit überwiegende Zahl der Versicherer gleichwohl keinen standardmäßigen Einschluss (Opt-Out) einer Elementarschadensklausel in die Wohngebäudeversicherung anbieten und schlussfolgerte, dass eine Viellzahl von Gebäuden tatsächlich gar nicht oder nur zu hohen Prämien versicherbar ist.[4]

Fazit: An der eingangs geschilderten Situation, wonach im Fall einer Naturkatastrophe hauptsächlich ein Samariterverbund aus privat Spendenden und staatlich Fürsorgenden helfen muss und eine versicherungswirtschaftliche Lösung meist nicht greift, hat sich seit über 25 Jahren nichts geändert. Das ist enttäuschend und an sich unverständlich.

 

[4] Elementarschadensversicherung_Bericht.indd (verbraucherzentrale-rlp.de); Marktcheck_Elementarschaden_2017-RLP.pdf (verbraucherzentrale-rlp.de); Marktcheck_Elementarschadenversicherung_2020.pdf (verbraucherzentrale-rlp.de).

4.     Vertagung der rechtspolitischen Debatte

Der Abschluss einer Gebäudeversicherung über eine staatliche Versicherungsanstalt war bis zum Jahr 1994 in fast allen westlichen Bundesländern Pflicht. Elementarschäden waren hiervon jedoch nicht umfasst. Einen solchen Zusatz gab es nur in Baden-Württemberg.

Das Monopol der staatlichen Gebäudeversicherer fiel mit Umsetzung einer europäischen Richtlinie zu Schadensversicherungen, die für die Öffnung des eine Binnenmarktes Monopole für bestimmte Versicherungszweige untersagte (Art. 3 der III. EG-Richtlinie Schadensversicherung).

In der Folge entspannen sich regelmäßig rechtspolitische Diskussionen um die Einführung einer eigenständigen Pflichtversicherung gegen Elementarschäden, die nach jedem Hochwasserereignis an Elan gewannen, der dann aber nach mehr oder minder langer Prüfungsphase wieder verebbte. Eindeutige Ergebnisse oder gar klare Absagen gegen die Pflichtversicherung präsentierten bzw. trafen die unterschiedlichen Prüfungsgremien nicht.

Es wurde sich am Ende wegen bestehender verfassungs- und europarechtlichen Problemen und der ungeklärten Frage der finanziellen Absicherung gegebenenfalls auch durch eine entsprechende Staatsgarantie nicht für eine Einführung einer Pflichtversicherung ausgesprochen.

 Zeitschiene: Politische Entwicklung seit dem Elbehochwasser 2002

o   2002 nach dem Elbehochwasser 2002 wird die Einführung einer Pflichtversicherung gegen Elementarschäden gefordert

o   2003 Bund-Länder-Kommission unter Führung des BMJ prüft (parallel auch eine AG der Finanzministerkonferenz)

o   2004 spricht sich wegen verfassungs- und europarechtlicher Bedenken „aber auch wegen der Notwendigkeit einer finanziellen Beteiligung des Staates im Rahmen einer Rückversicherung“ gegen Pflichtversicherung aus

o   2013 AG der Justizministerien unter Beteiligung der Bundesregierung prüft

o   2015 spricht sich aus Gründen von 2003 gegen Pflichtversicherung aus

o   2017 Justizministerkonferenz lässt eine AG erneut prüfen und teilt mit

„Die Justizministerinnen und Justizminister teilen die Auffassung der Arbeitsgruppe, dass die Einführung einer Pflichtversicherung nur unter engen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen möglich ist und nach den vorliegenden Daten eine Einführung – auch unter Berücksichtigung der Gefährdung durch Starkregenereignisse – ohne Veränderung des verfassungsrechtlichen Rahmens derzeit nicht gerechtfertigt ist. Bei klimatischen Veränderungen oder Änderungen der Datenlage zum Versicherungsmarkt wäre eine andere verfassungsrechtliche Bewertung möglich. Die Justizministerinnen und Justizminister bitten das für Versicherungswesen zuständige Bundesressort, den Versicherungsmarkt diesbezüglich zu beobachten.“

o   2020 auf Nachfrage erklärt die Bundesregierung, dass eine erneute Prüfung derzeit noch nicht erfolgen soll

o   2021 die Sturzflut „Bernd“ kommt und die Justizministerkonferenz erteilt Prüfauftrag an AG

o   2022 Ergebnisse der AG sollen vorliegen

5.  Gummistiefelpolitik

Wieso wird auf eine derart unsägliche Weise immer und immer wieder dasselbe Spiel gespielt? Auf welche klimatischen Veränderungen wollen die Regierungsverantwortlichen angesichts der eingangs aufgezeigten Datenlage der Klimaforschung und insbesondere der Versicherungswirtschaft selbst noch warten?

Und wie soll sich die Datenlage zum Versicherungsmarkt ändern, wenn trotz der wiederkehrenden und immer zeitenger auftretenden großen Naturkatastrophen und Schadensereignisse und der gleichzeitig initiierten Aufklärungskampagnen der Versicherungswirtschaft und der Verbraucherverbände die Zahl der Elementarschadensversicherungen sich im Schnitt nur um etwa 1,5 % erhöhen? Bleibt es dabei, erreichen wir in Deutschland erst in 35 Jahren eine einigermaßen erträgliche und mit Baden-Württemberg vergleichbare Versicherungsquote von über 90 %!

Sucht man angesichts der bedrückenden Umstände nach Erklärungsmustern, neigt man dazu, in eine gewisse Polemik zu verfallen: Es ist womöglich Kalkül, derartige Katastrophenfälle eher hemdsärmelig als systematisch und vor allem verlässlich und präventiv zu begegnen, weil seit der Sturmflut 1962 in Hamburg vor allem sozialdemokratisch angehauchte Hanseaten oder hanseatisch anmutende Sozialdemokraten politisches Kapital daraus schlagen konnten?

Aus dem Blickwinkel der eher nüchternen Wirtschaftswissenschaften wird an der bisherigen politischen Umgangsweise jedenfalls kein gutes Haar gelassen und selbst in wissenschaftlichen Stellungnahmen eine „Gummistiefelpolitik“ moniert. Es habe sich als regelrechter Bestandteil der Regierungspolitik in Bund und Ländern und selbst auf kommunaler Ebene etabliert, unter großer medialer Inszenierung bei schadensintensiven Naturereignissen Ad-Hoc-Hilfen zu gewähren und auch den Wiederaufbau über eilig aufgelegte staatliche finanzierte Rettungsfonds zu betreiben. Ergebnisse empirischer Studien für die USA lassen solche Hypothesen zu.   

Die Folgen einer solchen Politik sind absehbar. Sie führen zum sogenannten „Samariter Dilemma“ oder Charity Hazard. Spenden und staatliche Nothilfen dämpfen nicht nur die Nachfrage nach Versicherungen, sondern auch die private wie lokalpolitische Bereitschaft zu ausreichenden Schutzmaßnahmen an Gebäuden und öffentlicher Infrastruktur zu greifen. „Beides treibt die Schäden und damit die Kosten der Versicherungen in die Höhe und löst eine neue Runde steigender Preise und sinkender Nachfrage aus“, stellen Reimund Schwarze und Gert Wagner vom Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) fest.[5]

Will die Politik dieses Katastrophensyndrom durchbrechen, bleibt nach Meinung der Wirtschaftswissenschaftler am Ende nur ein radikaler Verzicht auf staatliche Unterstützung oder die Versicherungspflicht. Zu Recht bemerken nicht nur Schwarze und Wagner, dass ein solcher Schnitt kaum mit sozialstaatlichen Prinzipien zu vereinbaren wäre und ohnedies politisch kaum Chancen hätte.

Gleichwohl haben sich die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Bundesländer im Jahr 2017 – nach der besagten Evaluierung – auf eine klare Ansage verständigt:

„Bei der Vergabe von Hilfszahlungen soll künftig berücksichtigt werden, dass nur noch derjenige mit staatlicher Unterstützung über sogenannte Soforthilfen hinaus rechnen kann, der sich erfolglos um eine Versicherung bemüht hat oder ihm diese nur zu wirtschaftlich unzumutbaren Bedingungen angeboten worden ist.“

Der Sachverständigenrat für Verbraucherfragen, das ist ein Beratungsgremium für das BMJV, hat einem Policy Brief zu „Maßnahmen für eine gerechte Naturgefahren-Absicherung“ aus 2019 dazu bemerkt:

Inwieweit diese Selbstbindung der Politik glaubhaft und angesichts einer möglicherweise erheblichen öffentlichen Drucks im großen Katastrophenfall (Hochwasser und Starkregen), über den breit medial berichtet wird, durchhaltbar ist, muss die Zukunft zeigen.“

Die Zukunft ist jetzt. Bundestag und Bundesrat haben ein Aufbauhilfegesetz 2021 für die betroffenen Regionen der Starkregen- und Hochwasserkatastrophe im Juli 2021 in Höhe von 30 Milliarden EUR erlassen. Es gibt Förderanträge und Förderrichtlinien und FAQs. Den Unterlagen lässt sich nicht entnehmen, dass die Leistungsempfangenden nachweisen müssen, dass sie sich in der Vergangenheit vergebens um einen Versicherungsschutz bemüht haben. 

Dieses Ergebnis ist angesichts der massiven und massenhaften Schäden richtig, aber eben auch wiederum politisch opportun. Das aber entspricht nicht den rechtstaatlichen und damit vorhersehbaren und auf Gleichbehandlung gerichteten Maximen unserer staatlichen Ordnung. Und es wird auf Dauer auch nicht gutgehen. Das Problem des Charity Hazard wird sich mit beständig erhöhenden Eintrittswahrscheinlichkeit weiter verschärfen, wohingegen die Absicherung gegen Naturgefahren auf zu geringem Niveau verbleibt und staatliche Hilfsgelder womöglich nicht mehr zu finanzieren sind. Auf diese Weise werden Verbraucher*innen sehenden Auges zunehmenden finanziellen Risiken ausgesetzt.

[5] Groß, C., Schwarze, R.& Wagner, G.G. (2019). Maßnahmen für eine zukunftsgerechte Naturgefahren Absicherung. Veröffentlichungen des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen. Berlin: Sachverständigenrat für Verbraucherfragen; S. 16 ff.

Altkanzler Schröder
14.8.2002: Kanzler Gerhard Schroeder und der sächsische Ministerpräsident Georg Milbradt in Grimma, Beide Politiker besuchten die sächsische Stadt nach der Überflutung . picture alliance / Associated Press | ECKEHARD SCHULZ
Laschet und Scholz
3.8.2021: Armin Laschet, Patrick Haas und Olaf Scholz besuchen die Flutregion in NRW. picture alliance / Geisler-Fotopress | Christoph Hardt/Geisler-Fotopres
6.     Die Situation erfordert eine flächendeckend verpflichtende Lösung

Die Situation erfordert eine flächendeckende Lösung, die letztlich nur in einem verbindlichen und für alle Seiten verpflichtenden Modell gefunden werden kann.

Die Zeichen der Zeit sprechen erneut für die Einführung der Pflichtversicherung gegen Elementarschäden. Für deren Ausgestaltung es allerdings unterschiedliche Vorschläge gibt.

Längs beinhalten die gängigsten Modelle nicht mehr die oft von regierungspolitischer Seite favorisierten nur einseitigen Lösungen aus der Vergangenheit, wonach ein öffentlich-rechtlicher Monopolversicherer mit Einheitsprämien arbeitet. Sie sehen vielmehr eine risikodifferenzierte Prämiengestaltung vor, die zwar bezahlbar sein müssen, aber gleichzeitig hinreichende Präventionsanreize etwa durch Selbstbeteiligungen schaffen. Sie sehen eine gebündelte Multigefahrenabsicherung gegen Hochwasser und Überschwemmungen bis hin zu Lawinen, Erdbeben und Erdrutsch vor. Und sie beinhalten eine Staatsgarantie für extrem großflächige Schadensereignisse vor, mit denen Insolvenzrisiken auf Versichererseite vermieden werden können.  

Gemein ist den meisten Vorschlägen auch, dass die Pflichtversicherung von weiteren Maßnahmen flankiert werden muss: Naturgefahren müssen verstärkt im öffentlichen Baurecht Berücksichtigung finden, es braucht Fördermaßnahmen für die Prävention und Build Back Better – Strategien, eine systematische Erfassung der Risiken (wie etwa dem Starkregenrisiko) und den Auftrag, Informationen zu Naturgefahren transparent und verständlich aufzubereiten.

Die Verbraucherzentrale Sachsen fordert die Einführung einer gesetzlichen Versicherungspflicht gegen Elementarschäden. 

Der Verbraucherzentrale Bundesverband spricht sich für einen bezahlbaren Versicherungsschutz gegen Naturgefahren für Jedermann aus. 

Der Bundestag beschäftigte sich im Juli 2021 mit der Frage der Einführung einer Versicherungspflicht.

7.     Keine rechtlichen Bedenken

Insofern trifft die Einführung einer Pflichtversicherung auch nicht gegen derartig tiefgreifende rechtlich Bedenken den wiederkehrenden Verlautbarungen der politisch Verantwortlichen eigentlich zugrunde lagen. Öffentlich zugängliche gutachterliche Erörterungen können jedenfalls in nachvollziehbarer Weise keine besonders hohen rechtlichen Hürden erkennen.[6]

In verfassungsrechtlicher Hinsicht darf sich eine Pflichtversicherung nicht als unzulässiger, unverhältnismäßiger Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art.2 GG) und die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) darstellen. Das ist nicht der Fall, wenn sich ein deutliches öffentliches Interesse an einer Versicherungspflicht ausmachen lässt und sich dieser Eingriff nach entsprechender Abwägung als geeignet und verhältnismäßig darstellt, d.h. kein milderes Mittel zur Erreichung des Zweckes möglich ist.

Dem Gesetzgeber eröffnet sich bei der Daseinsvorsorge und in Hinblick auf die volkswirtschaftlichen Belastungen, die durch die Abwälzung privater Belastungen auf die Allgemeinheit entstehen, ein relativ weiter Gestaltungsraum. Wenn evident wird, dass der Staat angesichts der zunehmenden Schadensereignisse die Belastungen durch öffentliche Hilfsprogramme nicht mehr dauerhaft tragen kann, ist er berechtigt dies über Pflichtversicherungsmodelle zu lösen. Das öffentliche Interesse besteht und es bietet sich auch kein milderes und doch gleichsame wirksames Mittel an.

Das Bundesverfassungsgericht hat unter den Maßgaben des gleichen Grundgesetzes die Monopolversicherung in Baden-Württemberg 1976 geprüft und gebilligt. Sofern es für die privaten Versicherungsunternehmen Deckungsgrenzen gibt, stehen einer Pflichtversicherung keine grundrechtlichen Einwände entgegen.

Ein anderes Ergebnis könnte sich insofern nur unter dem Regime der EU-Grundfreiheiten ergeben. Betroffen wären die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit. Aber auch hier gelten ähnliche Voraussetzungen. Einschränkungen sind unter vergleichbaren Maßstäben möglich und werden im europäischen Raum auch von EU beanstandungslos praktiziert, wie die Beispiele des französischen Modells, das eine Rückversicherung mit unbegrenzter Deckung beinhalt, oder des britischen Modells mit der Rückversicherungsgesellschaft Flood Re zeigen.

Letztlich sind bei einer Pflichtversicherung freiheitsrechtliche Vorgaben zu beachten, sie stehen ihr aber nicht unüberwindbar gegenüber. Deshalb ist die Einführung einer verpflichtenden Elementarschadenversicherung eine politische Entscheidung.    

 

[6] Zuletzt insbesondere Thorsten Kingreen (2022). Vereinbarkeit einer Versicherungspflicht gegen Elementarschäden an Wohngebäuden mit europäischem Unionsrecht und deutschem Verfassungsrecht. Studien und Gutachten im Auftrag des Sachverständigenrats für Verbraucherfragen. Berlin: Sachverständigenrat für Verbraucherfragen; ebenso Katharina Sophie Hedderich, Pflichtversicherung, 2011, S. 448 ff.; Thomas Lange, Die (Pflicht)Versicherung von

Elementarschäden in Deutschland, 2011, S. 117 ff. 25; Markus Roth, Verpflichtende Elementarschadensversicherung – Ausländische Vorbilder und Zulässigkeit einer deutschen Regelung, NJW 2021, 2999 (3002 f.)

8.     Die Versicherungswirtschaft begnügt sich mit Stupsen

Die Versicherungswirtschaft spricht sich nach wie vor gegen eine Elementarschaden-Pflichtversicherung aus. Sie hat allerdings lange damit argumentiert, dass ein solcher Schutz den Fehlanreiz setzen könnte, dass weiterhin in Hochwasser-Risikozonen gebaut wird. Dieses Gegenargument verliert deutlich an Zugkraft, wenn die vorstehend genannten Grundzüge eines ganz einheitlich verstandenen Pflichtversicherungsmodells umgesetzt werden und gleichzeitig zugestanden werden muss, dass Starkregen keine Hochrisikozonen kennt, sondern nahezu jede Region in Deutschland heimsuchen kann. Die Versicherungswirtschaft muss also umdenken, will sie den Druck in Richtung Pflichtversicherung wieder abmildern.

Der GDV hat deshalb in einem jüngst veröffentlichten Positionspapier vorgeschlagen, das von Verbraucherverbänden als Mindest- bzw. Übergangslösung eingeforderten Opt-Out-Modell einzuführen. Die Elementarversicherung soll künftig nur noch vollintegriert in den Wohngebäudeversicherungen angeboten werden. Wer will, kann dieser Zusatzversicherung aber widersprechen, soll dann aber gezwungen sein, eine Haftungsfreistellung für Kommunen, Länder und den Bund sowie Versicherer und Vermittler zu unterzeichnen. Die Prämienhöhe würde sich nach der konkreten Gefährdung des Gebäudes richten. Wer sich angesichts der dann weiterhin bestehenden exorbitant hohen Prämien in Überschwemmungszonen keine Versicherung leisten kann, könnte gegebenenfalls als Härtefall sozialverträgliche Konditionen erwarten – das müsste aber zuvor mit der neuen Bundesregierung diskutiert werden.

Solche Strategien verleugnen, dass sich infolge der klimatischen Veränderungen oftmals über Jahrhunderte gewachsene Siedlungsstrukturen in Hockrisikogebiete verorten und keinesfalls aufgrund eines unvernünftiges Wunsches nach Uferlage oder Auenblick entstanden sind. Den Eigentümer*innen entsprechender Gebäude eröffnet sich weder die Möglichkeit das Eigentum aufzugeben und wegzuziehen noch alternativ vierstellige Versicherungsprämien aufzubringen. Es ist eine gesellschaftliche Aufgabe auch hier das Solidarprinzip walten zu lassen und die Prämien bezahlbar zu machen. Untersuchungen der Verbraucherzentrale Rheinland-Pfalz und Erfahrungen der Verbraucherzentrale Sachsen zeigen jedenfalls, dass es in gefährdeten Gebieten ein bezahlbarer Versicherungsschutz kaum zu bekommen ist, wenn er denn überhaupt angeboten wird.

9.    Was will der GDV

Der Hauptgeschäftsführer des GDV Jörg Asmussen will mit dem Angebot des Opt-Out-Modells verfassungsrechtliche Risiken vermeiden, die Entscheidungsfreiheit der Verbraucher wahren, aber sie in Richtung zusätzlicher Absicherung stupsen.

Er spricht damit das Nudging aus der Verhaltensökonomie an. Das hat die Versicherungswirtschaft bereits im Rahmen ihrer Zeichnungsrichtlinien für die Gebäude- und Elementarversicherungen angewandt hat – mit mäßigem Erfolg.

Für Stupsen und Prüfen ist nach 25 Jahren Gummistiefelpolitik und der sich gleichzeitig gravierend veränderten klimatischen Bedingungen und steigernden Katastrophendichte schlicht keine Zeit mehr. Es ist dringend erforderlich, flächendeckend präventiv tätig zu werden und dafür alle Beteiligten gleichermaßen zu verpflichten und sie zur Vorsorge anzuhalten.

Der gefährlichen Logik des Klimawandels begegnet man nicht mit individueller Anpassung und vor allem nicht mit reaktiver Nachsorge. Die Situation bei der Elementarversicherung entspricht der klimapolitischen Gesamtlage. Es ist kurz vor knapp. Und deshalb braucht es eine verpflichtende Lösung, die den Einzelnen für eine individuelle Vorsorge weiterhin belohnt und den Staat gleichzeitig verbindlich in die Pflicht nimmt.

10.     Was will der BdV

Bei einer Pflichtversicherung freiheitsrechtliche Vorgaben zu beachten, sie stehen ihr aber nicht unüberwindbar gegenüber. Pflichtsysteme bringen indes die verschiedenen Herausforderungen mit. Hier geht es etwa um die Fragen, wie wirtschaftlich belastend sich der Kontrahierungszwang auf Versicherer oder Versicherte auswirken wird oder wie die Verpflichtung durchgesetzt werden soll. Mit welchen Folgen müssen Nichtversicherte rechnen?

Der BdV hat in einem Positionspapier an die Politik ein kollektives Pflichtsystem vorgeschlagen, das die Bundesländer zusammen mit der Versicherungswirtschaft als Poollösung bereitstellen und durch einen Zuschlag auf die Grundsteuer finanzieren. Danach werden alle Gebäudeeigentümer*innen mit höheren Grundsteuern belastet, mit denen ein von den Ländern organisierter Risikopool finanziert werden kann.  Diejenigen, die aber eine private Versicherung für Elementarschäden nachweisen, werden von dieser Steuer befreit.

So entsteht für alle Beteiligten ein Handlungsdruck: Versicherte versuchen eine möglichst gute und günstige private Absicherung zu bekommen, um sowohl einen für ihren konkret-individuellen Einzelfall bedarfsgerechten Versicherungsschutz zu bekommen als auch vom Zuschlag befreit zu sein. Länder und Kommunen bieten möglichst gut versicherbares Bauland an und haben neben den Haftungsrisiken auch ökonomische Anreize für eine wirkungsvolle Naturgefahrenabwehr. Sie organisieren gleichzeitig eine kollektive Absicherung mit den Versicherern. Diese schließlich haben einen Anreiz, gute Absicherung für private Kund*innen anzubieten und vernünftigen kollektiven Schutz über die Länder umzusetzen.

Abseits dieses Lösungsmodells ist es für den BdV wichtig und dringend, dass nunmehr eine flächendeckend verpflichtende Lösung gesucht und gefunden werden muss. Die Einführung einer verpflichtenden Elementarschadenversicherung ist eine politische Entscheidung, die nunmehr nicht weiter verzögert werden darf. Der Fokus wird sich nicht mehr auf das ob, sondern vielmehr auf das wie einer geeigneten Umsetzung richten müssen. Ein weiterer Aufschub ist nicht mehr vermittelbar.